Una linea sottile dell’abuso di potere passa attraverso l’applicazione rigorosa delle norme. Si pensi ai cosiddetti scioperi bianchi che consistono nella minaccia di applicare il regolamento (che gli stessi burocrati si sono dati). Con la conseguenza di paralizzare l’attività dell’intero settore.
FUNZIONARIO LIGIO, FUNZIONARIO CORROTTO
È questo un modo per rendere inutile una norma, quello cioè di dare ad essa significati estremi impedendo ogni elasticità di adattamento alle necessità pratiche. L’esperienza insegna che spesso il funzionario più ligio nel rispetto del regolamento è anche il più corrotto. Il burocrate utile è quello che sa assumersi le responsabilità del proprio ruolo per far girare la macchina. Costituisce un corollario di tale abuso la tecnica di approvare norme rigidamente limitative che possono dare luogo ad eccezioni attraverso la delibera di un organo superiore. Ciò accade, ad esempio, per i piani regolatori dei comuni che non consentono alcun tipo di edificabilità sui suoli, fatta salva l’approvazione di singole varianti.
L’EGOCENTRISMO DELLE BUROCRAZIE E DELL ISTITUZIONI
La singola struttura tende a mantenersi in vita giustificando in ogni modo il proprio ruolo. Questa situazione determina l’egocentrismo delle amministrazioni pubbliche che fissano una serie di obblighi e determinano un effetto-burocratizzazione incontrollabile.
TROPPA CARTA
La produzione cartacea imposta dagli enti di indirizzo o controllo raggiunge livelli ormai intollerabili e tali da imporre una seria politica di deregulation. Un tempo i signorotti imponevano ai sudditi la corvée. Ossia l’obbligo di prestare gratuitamente un certo numero di giornate lavorative durante l’anno. In Italia qualsiasi funzionario statale è in grado di porre a carico del contribuente gran parte del lavoro per il quale è retribuito, come ad esempio la redazione di modelli artatamente cervellotici che presuppongono competenze ad hoc.
L’ERRORE MATERIALE PUÒ COSTARE MOLTO CARO
L’errore materiale nella indicazione del codice fiscale o della partita Iva, nel calcolo della ritenuta d’acconto sulle retribuzioni o nella compilazione della dichiarazione dei redditi più complessa al mondo, viene punito con sanzioni automatiche il cui gettito supera spesso quello degli stessi tributi. Costa di più all’impresa l’errore del ragioniere, rispetto a quello dell’ingegnere che ha calcolato la tenuta del ponte. È ormai evidente che il cittadino medio italiano non ha il tempo di leggere un libro, di riflettere sugli eventi. Né di pensare a una qualche sommossa contro il sistema, per la ragione che, ogni 15 giorni, deve sottostare a defatiganti adempimenti burocratici in specie tributari: un modo originale di mantenere l’ordine sociale. Le circolari degli uffici tributari e degli organi preposti a funzioni centrali o periferiche, relegano i settori della produzione in sottordine rispetto ai reparti amministrativi. Le imprese marginali non in grado di pagare esosi consulenti, sono irrimediabilmente destinate a una vita di ricatto permanente. In effetti, l’onere posto a carico delle imprese per il mantenimento della categoria dei controllori, dovrebbe essere sempre correlato all’effettivo valore aggiunto prodotto dal comparto sottoposto a controllo (in genere non superiore al 5% di tale valore aggiunto).
LIMITI DI COSTO
Gli stessi principi etici di equità fiscale o di tutela dell’ambiente o della salute non dovrebbero essere perseguiti attraverso strutture il cui costo superi quella soglia. Le grandi imprese allungano i tempi di decisione e rallentano l’attività produttiva perché sono costrette a moltiplicare le funzioni amministrative. La guerra burocratica contro la mafia finisce per indispettire l’imprenditore brianzolo costretto a produrre decine di costosi certificati ogni volta che partecipa a una gara pubblica. Questa battaglia di carta non produce alcun apprezzabile risultato, salvo quello di rafforzare le spinte secessionistiche nel Nord del paese. Strutture sorte con fini limitati divengono ben presto giganti costosi che la collettività, alla lunga, non riesce a mantenere. Eppure, tutti questi uffici giustificano sul piano etico la loro funzione, quella di impedire che la platea non rispetti le regole. Essi si ergono a difesa di valori come l’equità e la giustizia, finché qualcuno non scopre che è meglio un sistema meno giusto e propone un ritorno al passato. Ancora una volta il parassita sta mangiandosi la pianta e rischia di morire con questa.
LA FALSA PRODUTTIVITÀ DELLE BUROCRAZIE
Gli uffici che non sono in grado di raggiungere seriamente il fine istituzionale, devono dimostrare efficienza attraverso attività di tipo fittizio (la cosiddetta falsa produttività). Nel settore dell’ amministrazione finanziaria, si verificava il fenomeno degli accertamenti fiscali per fare statistica che non porteranno mai alcun beneficio all’erario. A partire dagli anni settanta gli uffici finanziari iniziarono a inviare avvisi di accertamento in rettifica delle dichiarazioni dei redditi sulla base di presunzioni e senza alcun riscontro analitico-documentale.
IL RUOLO DELLE COMMISSIONI TRIBUTARIE
Le commissioni tributarie, invece di bloccare sul nascere quella prassi, finirono per legittimarla decidendo secondo il buon senso e sotto la spinta di dover colpire con ogni mezzo il fenomeno dell’evasione fiscale. Ne derivò la fine del sistema di diritto in campo tributario. E un contenzioso del quale il Paese non si sarebbe mai più liberato. Gli accertamenti stavano lì a dimostrare un apparente attivismo. Il cattivo funzionamento dell’amministrazione non poteva certo dipendere dall’operoso funzionario, ma, semmai, dalla inadeguatezza dei giudici di merito. Il fallimento del nostro sistema fiscale è derivato in gran parte dalla falsa produttività. Da quel meccanismo che aumentava a dismisura il potere di iniziativa degli uffici (e di conseguenza delle stesse commissioni giudicanti). E che finì per imporsi in ragione di due circostanze di fondo:
APPIATTIMENTO DEI GIUDICI TRIBUTARI
1) l’appiattimento dei giudici tributari rispetto agli uffici imposte. Giustificato dal fatto che il contribuente poteva far conto su tre gradi di giudizio di merito (una tutela che peraltro non impediva le iscrizioni a ruolo provvisorie). 2) la mancata attuazione del principio della responsabilità dei funzionari rispetto all’esito finale dell’iter contenzioso. Particolarmente corposo appare il falso gettito rappresentato dai crediti degli enti previdenziali verso le imprese marginali che non sono in grado di pagare né i contributi richiesti né le sanzioni loro comminate. Quanti sono i crediti ancora a bilancio del sistema pubblico, derivanti dalla falsa produttività dei suoi funzionari? Un curioso abuso del ruolo istituzionale si verifica con le interpellanze parlamentari a contenuto intimidatorio. In realtà non si tratta di iniziative demenziali ma di un vero e proprio disegno organico. L’interpellanza si ritira una volta raggiunto lo scopo, quasi sempre dettato da opportunismo o da motivi propagandistici. Quando un parlamentare è considerato inutile al gruppo, viene di solito utilizzato per la presentazione delle interpellanze. La massima produzione in questo campo denota in genere il più basso profilo professionale del parlamentare.
I DANNI AL SISTEMA ECONOMICO DETERMINATI DALLE BUROCRAZIE
Sarebbe impossibile enumerare i casi in cui le burocrazie e le istituzioni finiscono per danneggiare l’operatore economico. Dalla ripartizione del comune che paralizza l’iter burocratico delle licenze, al magistrato che ordina di riassumere il dipendente disonesto o incapace, all’imposizione di adempimenti inutili e costosi. L’inefficienza nel settore pubblico produce danni a catena. Si consideri ad esempio un imprenditore che deve pagare una cambiale a fine mese e, per essere in grado di farlo, conta di incassare a sua volta un credito. In tale situazione chiunque abbia a cuore la sorte della propria azienda deve ricorrere a ogni mezzo, magari corrispondendo un quantum non legittimo all’incaricato del pagamento della fattura che gli è dovuta. Nell’ambito di un sistema di quel tipo, propiziato dal fatto che il Tribunale obbliga il debitore a pagare dopo molti anni, quel comportamento sarà generalizzato fino a diventare sistema. Si favorisce così il contenzioso giudiziario e quindi la categoria degli avvocati, dei grandi debitori come le compagnie di assicurazione. E infine degli operatori che vivono alla giornata acquistando a credito senza preoccuparsi delle conseguenze dell’insolvenza.
LA DISTRUZIONE DELLE PROFESSIONALITÀ
I processi di distruzione delle professionalità sono particolarmente fervidi nei periodi di transizione politica. L’appartenenza ad un gruppo genera odi implacabili per i quali si arriva a demonizzare le persone e perfino gli enti, giudicati meritevoli oppure inadeguati in relazione al fattore-appartenenza. Inoltre la selezione degli uomini avviene spesso sulla base della maggior vicinanza al principe che effettua le scelte (il cosiddetto effetto-corte). Così la periodica eliminazione delle teste blasonate determina la sostituzione automatica di molti cervelli utili al paese.
IL COSTO DELLA FORMAZIONE
Si è calcolato che il costo di formazione di un buon amministratore pubblico, un ruolo che richiede esperienza ed effettiva occupazione delle posizioni di comando, può superare di due volte il costo di formazione di un qualsiasi altro dirigente o di un professionista. Quando una istituzione diviene inefficiente, rischia di dover sgombrare la propria area operativa e di vedersi rimpiazzare. Tale circostanza porta a ritenere che le istituzioni forti tendono ad appropriarsi di quelle più deboli. In Italia, durante il periodo del consociativismo, i partiti si erano sostituiti al Parlamento che ratificava le leggi predisposte dalle segreterie. I sindacati, in quanto grandi elettori, imponevano a loro volta ai partiti le norme per essi più favorevoli. L’esecutivo aveva espropriato l’organo legislativo attraverso il continuo ricorso ai decreti legge. L’occupazione di spazi attuata dalle procure a danno delle forze di polizia ha finito per determinare la sovraesposizione di quei giudici che a quel punto non possono nemmeno lamentarsi di essere trattati da sbirri.
IL CANNIBALISMO TRA ISTITUZIONI
Spetta alla classe-guida di tipo politico impedire il cannibalismo tra istituzioni. Non vi potrà mai essere una autentica civiltà finché i tecnici e i burocrati prevarranno sulla classe politica o viceversa. In Italia, durante il periodo della lunga transizione, un ministro della Giustizia non avrebbe mai potuto pensare a provvedimenti di amnistia senza il consenso preventivo del procuratore capo di Milano. Il cittadino deve continuamente avere paura di una possibile iniziativa dell’uomo pubblico in grado di abusare della sua posizione senza risponderne. Proprio per attenuare tale rischio, in tutti i paesi di civiltà giuridica, la retribuzione e la carriera dei funzionari dipendono anche dall’esito finale dell’attività da loro posta in essere.
PUNIRE GLI ABUSI CONTRO I CITTADINI
Occorre cioè passare da un sistema che punisce il comportamento del cittadino a un altro che sanzioni anzitutto gli abusi nell’ambito delle istituzioni. L’attuazione del principio della responsabilità non determinerà forse la fine degli abusi del potere, ma certamente ridurrà l’area degli errori. E migliorerà il livello della professionalità di cui necessitano le moderne istituzioni. Ciò che infastidisce molti italiani non è il fatto che la magistratura sia indipendente, Bensì che il singolo magistrato non paghi adeguatamente il proprio errore. Al pari di ogni altro soggetto che ricopra incarichi di responsabilità all’interno del sistema pubblico e privato. Non si tratta quindi di mettere in discussione l’autonomia della magistratura, un bene per tutti irrinunciabile. E neppure di togliere serenità al magistrato che si trova a decidere nel quotidiano. Bensì di ridurre i rischi dell’uso della giustizia per fini di gruppo.
LA RESPONSABILITA’ ALLARGATA
L’opportunità di introdurre il principio della responsabilità allargata è ancora più evidente per le burocrazie pubbliche. Ad esempio, finché i funzionari dell’ufficio imposte risponderanno solo dei danni prodotti per omissione verso l’amministrazione finanziaria e non anche di quelli prodotti al contribuente, il contenzioso continuerà ad aumentare in progressione geometrica. Nessuna riforma fiscale sarà mai possibile. La responsabilità nei confronti della sola pubblica amministrazione, trasforma il funzionario in un pavido burocrate senza potere di iniziativa, incapace di rinunciare alla bagatella. Cosa che rende odioso il rapporto con lo stato in ispecie per i cittadini meno tutelati. Un’immagine di inefficienza che la classe politica non si scrolla più di dosso e di cui finisce per pagare l’intero prezzo.
IL PROCESSO DI RISANAMENTO DELLE ISTITUZIONI
Le istituzioni e le burocrazie possono dunque essere utilizzate per fini di gruppo. L’uso strumentale del potere è in sé illegittimo qualunque ne sia la giustificazione. Ed è fuorviante concepire una scala etica degli abusi che distingue quelli di tipo mercantile, politico, fideistico o ideologico. Una minoranza può occupare con relativa facilità un territorio, una organizzazione, un ufficio e può imporre le proprie regole a vaste platee. La denuncia individuale dell’abuso (da parte del commerciante che subisce il pizzo, del contribuente assoggettato a una burocrazia opprimente, del cittadino che cerca una giustizia giusta) in genere non serve a modificare le situazioni di occupazione o di inefficienza. In conclusione, si può ritenere che i comportamenti generalizzati consentiti dalle istituzioni danno vita al sistema. Un sistema squilibrato è il risultato di istituzioni inefficienti che tendono periodicamente a recuperare la propria credibilità attraverso iniziative tardive e alla lunga dannose. I processi di risanamento delle istituzioni presuppongono una effettiva epurazione. Che è tuttavia possibile solo se le istituzioni stesse non si sono nel frattempo trasformate in minoranze egemoni.
di GIORGIO OLDOINI
